Hlavná stránkaObrana a bezpečnosťZahraničnú politiku EÚ otestuje až väčšia kríza

Vladimír Bilčík: Zahraničnú politiku EÚ otestuje až väčšia kríza

Vladimír Bilčík, MPhil, PhD. Zdroj: FiF UK

(11.11.2010)

Nejednotnosť krajín EÚ v zahraničnej politike umožňuje partnerom hrať diplomatickú hru v štýle „rozdeľ a panuj“, hovorí expert Vladimír Bilčík v interview o zahraničnej politike EÚ rok po vstupe Lisabonskej zmluvy do platnosti.

Pred prijatím Lisabonskej zmluvy tvorila zahraničná a bezpečnostná politika samostatný pilier. Zmluva piliere zlúčila – zahraničná politika je však naďalej spravovaná špeciálnym, medzivládnym spôsobom. V čom je teda kvalitatívna zmena, vďaka ktorej by mohol byť dosiahnutý jeden z cieľov Lisabonskej zmluvy: urobiť z EÚ medzinárodného aktéra?

Zatiaľ je ťažké hovoriť o konkrétnych výsledkoch. Lisabonská zmluva dáva potenciál na to, aby v oblastiach zahraničnej politiky, v ktorých sa členské štáty dokážu dohodnúť, fungovali omnoho pružnejšie, efektívnejšie a vlastne aj transparentnejšie, a boli schopnejší reagovať na rôzne krízové situácie. V tom je potenciál Lisabonskej zmluvy. Od jej vstupu do platnosti zahŕňajú diskusia a rozhodnutia o zahraničnej politike vo väčšej miere inštitucionálnych aktérov mimo členských krajín. V prvom rade je tu vysoká predstaviteľka pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku Lady Ashton a jej tím. Je stálou šéfkou Rady, ktorá o týchto otázkach diskutuje, čím nahradila rotujúce Predsedníctvo Úlohou predsedníckej krajiny je predovšetkým organizovať prácu Rady v jej jednotlivých konfiguráciách a reprezentovať Úniu navonok. Poradie predsedníctiev bolo naposledy určené Rozhodnutím Rady z 1. januára 2007. podľa neho by Slovensko malo prebrať túto funkciu v druhej polovici roku 2016.viac na www.EuropskaUnia.sk » To je podstatná inštitucionálna zmena. Príslušnej rade už nepredsedá každý polrok zástupca inej krajiny, ale vysoká predstaviteľka. Má svoj tím a je tak schopná vplývať na zahraničnopolitickú agendu a spôsob, akým sa o nej diskutuje.

Pozadie

Vladimír Bilčík, M.Phil., PhD. pôsobí na Katedre politológie FiF Univerzity Komenského ako odborný asistent pre oblasť európskej integrácie a medzinárodných vzťahov. Je tiež vedúcim programu „Európske štúdiá“ vo Výskumnom centre Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku. Medzi oblasti jeho odborného záujmu patrí európska integrácia, vonkajšie vzťahy EÚ a jej rozširovanie, či inštitucionálna reforma Únie. Podrobný životopis nájdete na tejto linke.

Vladimír Bilčík je tiež členom Centra excelentnosti pre spoločenské inovácie Univerzity Komenského (CESIUK), kde pôsobí v Politickej dimenzii.

Členské krajiny však ostávajú kľúčové...

Rozhodnutia v zahraničnej politike sú v rukách členských štátov. Príprava zahraničnopolitických pozícií, línií či stratégií však už zďaleka nie je len v ich rukách. Vytvorili si na to špeciálny aparát, ktorý sa po Lisabonskej zmluve rozrástol, stal sa autonómnejší.

Čo znamená pre zahraničnú politiku EÚ zlúčenie pilierov?

Druhá zmena, ktorá s tým súvisí, a ktorá priniesla potenciál na efektívnejšie, pružnejšie a jasnejšie prezentovanie zahraničnej politiky Európskej únie je, že všetky aspekty súvisiace so zahraničnou politikou boli doteraz striktne oddelené v spôsobe príprav a výkonu v rámci inštitúcií EÚ. Tvorili samostatný prvý a druhý pilier EÚ. Dnes sú integrovanejšie. Lady Ashton nefunguje  mimo komunitárnych inštitúcií EÚ, má záväzky nie len voči členským štátom, ale aj zodpovednosť za úspešných chod a koordináciu zahraničnej politiky v rámci Európskej komisie. Samozrejme, nemá pod sebou celú agendu, pretože stále existujú otázky, ktoré sa nám môžu javiť ako súčasť zahraničnej politiky, ale majú svoje špecifiká – ako rozšírenie, európska politika susedstva, rozvojová a humanitárna pomoc, externá energetická politika, a samozrejme obchod, ktorý je najsilnejším zahraničnopolitickým nástrojom EÚ. Tieto oblasti sú spravované samostatnými komisármi, no barónka Ashton má na nich omnoho väčší dosah, keďže je súčasťou Komisie. Po vstupe Lisabonu do platnosti sa začali vytvárať integrované tímy ľudí, ktoré jednou nohou sedia v medzivládnom prostredí, a zodpovedajú sa Lady Ashton, no venujú sa rovnakým veciam, ako ľudia v komunitárnom prostredí. Intenzívne to funguje v oblasti východnej politiky, kde pravidelne komunikujú a sa koordinujú ľudia od komisára Fülleho a od Lady Ashton. Hranica medzi zahraničnou a vnútornou politikou EÚ je dnes menej striktná, čo dáva potenciál pre lepšie využitie nástrojov únie pri realizácii zahraničnopolitických cieľov. Na druhej strane, hmlistá hranica medzi medzivládnymi a komunitárnymi právomocami EÚ môže sťažiť prijímanie rozhodnutí o zahraničnej politike EÚ.

Môžeme už hovoriť aj o konkrétnych výsledkoch?

Zmluva sa dnes ešte len utriasa a zmeny sa uvedú do života v priebehu niekoľkých rokov. Korektné hodnotenie výsledkov bude možné o päť až desať rokov.

Znamená to, že sa do oblasti tvorby a realizácie zahraničnej politiky vnáša komunitárny prvok, alebo sa skôr „europeizujú“, postupne zbližujú, zahraničné politiky, a príslušné inštitúcie, členských krajín?

Striktne, formálne povedané, o komunitárnom prvku nemôžeme hovoriť, pretože rozhodnutia sú stále na členských štátoch. Z hľadiska procesu je tam však omnoho väčší priestor na zasahovanie zo strany komunitárnych inštitúcií, ktoré možno ani nemajú príslušné právomoci, no môžu mať dosah na charakter prijatého rozhodnutia. Typickým príkladom je Európsky parlament Európsky parlament je jediný priamo volený orgán Európskej únie. 785 poslancov je volených každých 5 rokov voličmi vo všetkých členských štátoch Európskej únie.viac na www.EuropskaUnia.sk » ktorý blokoval vznik Európskej služby pre vonkajšiu činnosť. Nie preto, že by mal priamu kompetenciu, ale preto, že spolurozhoduje o peniazoch a personálnych otázkach v inštitúciách EÚ. Sedia v ňom také silné politické osobnosti, že pôsobenie v medziach EP ich neuspokojuje. Svojim spôsobom je to ich legitímne právo, ale výsledkom sú v tomto prípade skôr strety, ako synergia v snahách vytvárať spoločnú zahranično-politickú komunitu.

Ako to mení proces tvorby zahraničnej politiky?

Pre mňa z toho jasne vyplýva, že premostenie Komisie a Rady, o ktorom som hovoril na začiatku, a posilnená úloha Európskeho parlamentu, znamená, že proces tvorby zahraničnopolitických priorít bude omnoho komplexnejší. Ak aj členské štáty potom prijmú nejaké rozhodnutie, potrebujú mať silnejšie argumenty a komunikačné nástroje. Dnes majú členské štáty stále svojich ľudí, ktorí sedia na zasadnutí pracovných skupín, a pripravujú podklady pre stretnutia ministrov, ale pracovným skupinám už predsedajú ľudia podriadení barónke Ashton. Už to nie sú zástupcovia predsedníckej krajiny, prvoradú lojalistu cítia voči novovznikajúcej ESVČ. A keď niekto vedie stretnutia, má samozrejme vplyv na agendu, spôsob ako sa o nej diskutuje, a členské krajiny už zďaleka nie sú autonómne. Na pôde Európskej únie sa vytvára zahraničnopolitická komunita, v ktorej má každý členský štát v konečnom dôsledku právo veta, ale zďaleka už nemá monopol na návrhy, diskusiu, ani určovanie jej mantinelov.

Európsky parlament je jedinou inštitúciou EÚ priamo volenou občanmi. Jeho zástupcovia preto často hovoria, že väčšie zapojenie EP do zahraničnej politiky Únie by zvýšilo jej legitimitu. Ako to vnímate vy?

Pokiaľ diskutujeme čisto o spôsobe fungovania Európskej únie, základom jej legitimity sú v prvom rade zmluvy. EÚ je produktom dohody medzi členskými štátmi. Samozrejme, výsledkom dohody je, že v mnohých oblastiach už štáty nemajú plnú kontrolu, niekde ju majú dokonca veľmi malú. Zároveň je však faktom, že v oblasti zahraničnej politiky členské štáty neodovzdávajú právomoc iným inštitúciám, a už vôbec ju neodovzdávajú Európskemu parlamentu. V zmluvách sa to nikde nenachádza. Odvolávať sa na to, že EP je volený priamo občanmi, môže byť normatívne atraktívny argument. No ak sa pozrieme, kto má zodpovednosť za otázky života a smrti – čo často býva predmetom rozhodovania v zahraničnej politike a jej výkonu – sú to členské štáty. Preto v tejto oblasti nevidím priestor pre priamu a veľkú úlohu Európskeho parlamentu. V konečnom dôsledku, ak sa stane niečo naozaj zlé, ľudia nebudú brať na zodpovednosť EP, ale členské štáty. Tie majú kapacity, a politickú zodpovednosť za výkon zahraničnej politiky.

Akú úlohu teda má mať parlament?

Je dobré, aby EP do týchto diskusií vstupoval. Tým že má malé právomoci, môže si dovoliť povedať veci, ktoré nik iný v Únii nevysloví. Typickým príkladom bol väzenský tábor v Guantanáme, či úloha niektorých členských štátov pri tajných transportoch podozrivých z teroristických aktivít. O týchto veciach treba diskutovať verejne a EP má veľkú slobodu. Jej výsledkom síce nie je nejaká priama právomoc, ale niekedy môže členské štáty prinútiť konať. Je tak ďalším z hlasov pri tvorbe zahraničnej politiky, lobistom v určitých otázkach. Má tiež dôležitý socializačný dosah na zahraničnopolitické štruktúry tretích krajín. Poslanci cestujú, sú v kontakte s partnermi v nečlenských krajinách, a tým majú vplyv. Určite však dnes EP nie je v pozícii, aby mal mandát, legitimitu a politické postavenie na to, aby bol kľúčovým hráčom v debate o zahraničnej politike EÚ a jej kontrole.

Do akej miery hrozí, že efektívnosť spoločnej zahraničnej politiky budú znižovať členské štáty individuálnym konaním, ktoré môže obchádzať spoločné rozhodnutia, či ísť dokonca proti nim?

Deje sa to dnes a predpokladám, že v určitých témach sa to bude diať aj ďalej. Zásadným receptom na prekonanie individuálneho prístupu by mohla byť len nejaká veľká, bezprostredná kríza, ktorá by posilnila súdržnosť členských štátov. V takom prípade by mohli byť nútené mať jednotnejšiu politiku. Ale nie je to automatické. Na Balkáne prepuklo mnoho konfliktov, stále je veľmi nestabilný, no je otázne, nakoľko to pohlo členské krajiny k spoločnému konaniu. Bez priameho ohrozenia, či veľkého tlaku, tu ten problém bude vždy. Lisabonská zmluva však zvyšuje tlak na členské štáty v prípadoch, keď existuje väčšinový konsenzus. Zvýšili sa politické náklady pre krajinu, ktorá by chcela ísť proti nemu. Problém však nastáva vtedy, ak má iný názor polovica, či tretina Únie, prípadne by nemala dôveru k príslušným inštitúciám. Táto otázka vyvstala v súvislosti s tvorbou zahraničnej služby, nie všetky členské krajiny sú s ňou spokojné. Ak by to dopadlo tak, že každý pôjde v zahraničnej politike vlastnou cestou, pre krajinu ako Slovensko Slovensko vstúpilo do EÚ v máji 2004. viac na www.EuropskaUnia.sk »to môže mať fatálne dôsledky. Naše zahraničnopolitické kapacity sú výrazne obmedzené. Ak nebudú fungovať spoločné inštitúcie, strácame dôležitý nástroj zahraničnej politiky.

Dôležitým testom schopnosti štátov fungovať spoločne v rámcoch Lisabonskej zmluvy bude nejaká väčšia kríza. Našťastie sme ju zatiaľ nemali. Pri spoločnej mene sme na ňu čakali desať rokov. Euro, ktorý má omnoho silnejší právny základ, omnoho nezávislejšie inštitúcie, dnes čelí rizikám, ktoré by mohli vyústiť do hrozby rozpadu. Spoločná zahraničná politika je stále veľmi krehká, stojí na dôvere a stotožnení sa s tým, že Únia je pridanou hodnotou k tomu, čo robíme na národnej úrovni.

Zahranično-bezpečnostná stratégia EÚ bola prijatá ešte v roku 2003. Nepotrebuje aktualizáciu?

Nová stratégia je určite potrebná, no nie je na ňu vhodné politické prostredie a vhodná doba. Primárna diskusia v členských krajinách EÚ sa vedie o zmene strategického konceptu Severoatlantickej aliancie. O novej stratégii EÚ sa však verejne uvažuje minimálne už od čias Francúzskeho predsedníctva (druhý polrok 2008).  V roku 2003 bola stratégia písaná dosť narýchlo, bola navrhnutá v lete a po šesťmesačnej diskusii prijatá s miernymi zmenami koncom roku 2003. Európska únia vtedy prechádzala veľkou krízou, ktorou boli postoje členských krajín voči vojne v Iraku. Irak ukázal limity schopnosti EÚ hovoriť jedným hlasom. Od prijatia spoločnej stratégie sa však okolnosti zmenili, posunulo sa aj vnímanie hrozieb. Preto by sa mala začať debata o novej stratégii a jej podstatnou súčasťou by mala byť identifikácia možných hrozieb a odpovedí EÚ, ktoré stanovia rámec priorít, ale aj jasnejšie vymedzenie oblastí, v ktorých chce byť Únia reálnym aktérom, a v ktorých už aktérom nebude. Tieto veci je síce ťažké predvídať, ale Irak je presne typ konfliktu, kde Únia hráčom nebude. Naopak môže byť reálnym hráčom vo vzťahu k svojmu susedstvu, vo vzťahu k istým témam, kde existuje pomerne silný politický a normatívny konsenzus členských krajín, napríklad environmentálne otázky, hoci aj tam je zhoda otázna. Stratégia v zmysle základného rámca je teda potrebná, a keďže posledná bola prijatá v r roku 2003, je čas uvažovať o jej aktuálnosti a možnej revízii.

Problémom zahraničnej politiky EÚ je, že si s ňou často krát spájame oveľa väčšie očakávania, než je schopná priniesť. Z toho vyplýva aj často jednoduchá a lacná kritika, ktorá sa zosype na Úniu, keď v niečom akože zlyhá. EÚ je  dobrý spôsob, ako môžu členské štáty zakryť vlastné zlyhanie. Selektívny postoj členských krajín k zahraničnej politike EÚ zase šikovne využívajú naši partneri, ktorým to často umožňuje  hrať s členskými štátmi  diplomatickú hru v štýle „rozdeľ a panuj“.

Reklama

Reklama

PARTNERI

sfpalogo ivologo eaclogo
Slovenská atlantická komisia Fórum pre medzinárodnú politiku SSVE- Spoločnosť pre strednú a východnú Európu

Komentár

Peter Javorčík (28.04.2014)

Ako je to s informovanosťou o EÚ na Slovensku?

Ako je to s informovanosťou o EÚ na Slovensku?

O chystanom systéme sledovania prípravy legislatívy EÚ v domácich podmienkach píše štátny tajomník MZVaEZ.

Kalendár

25.09.2014 - 25.09.2014 CEZHRANIČNÉ DIALÓGY II.

© 2003-2014 I-Europa, s.r.o. Obsah tejto stránky je autorským dielom. Akékoľvek porušenie autorských práv zakladá občianskoprávnu a trestnoprávnu zodpovednosť protiprávne konajúcej osoby. Viac informácií je možné nájsť v sekcii Ochrana autorského práva. ISSN 1337-0235