Pozadie

Zakladajúce zmluvy EÚ môžu byť modifikované len so súhlasom všetkých členských krajín v rámci Medzivládnej konferencie. Medzivládna konferencia je vlastne rokovaním medzi členskými krajinami s cieľom modifikovania či doplnenia zmlúv. Do roku 2003 sa uskutočnilo päť medzivládnych konferencií, ktoré postupne prehlbovali integračný proces. Predchádzajúce konferencie tak vytvorili Európsky jednotný trh, či Hospodársku a menovú úniu.

Šiesta medzivládna konferencia začala v októbri 2003 pod Talianskym predsedníctvom a bola prvá, ktorej predchádzali zasadnutia Konventu - fóra zostaveného z volených zástupcov a oficiálnych predstaviteľov 15 členských a 13 kandidátskych krajín, inštitúcií EÚ, ako aj zástupcov mimovládnych a akademických organizácií, priemyselných federácií a odborov. Po 16 mesiacoch diskusií prijal Konvent návrh Ústavnej zmluvy EÚ, ktorý bol základom pre diskusie IGC.

Posledná IGC bola zvolaná lídrami únie aby doplnila Zmluvu z Nice a Amsterdamskú zmluvu, ktoré nesplnili úplne svoju úlohu - pripraviť úniu na rozšírenie. Hoci Amsterdamská zmluva z roku 1997 zaviedla s ohľadom na budúce rozšírenie podstatné zmeny, nestačili na absorbovanie desiatich či viac nových členov.

EÚ prijala novú zmluvu, meniacu Amsterdamskú zmluvu, na Európskej rade v Nice v decembri 2000. Napriek niektorým dôležitým zmenám - zloženie Komisie, rozdelenie miest v Európskom parlamente či vážených hlasov v Rade, rozšírenie väčšinového hlasovania - však ani Zmluva z Nice nevytvorila úplne podmienky pre efektívne fungovanie rozšírenej únie.

Medzivládna metóda - rokovania medzi národnými vládami za zatvorenými dverami - dosiahla svoje limity v Nice. EÚ sa stále viac a viac vzďaľovala občanom a rozhodovací proces vyzeral byť v rukách nevolených byrokratov a nie volených zástupcov ľudí. Nakoľko si to lídri EÚ uvedomovali, rozhodli sa zvolať Konvent, ktorý by vytvoril priestor na otvorenú a širokú debatu o budúcnosti Európy. Úlohou Konventu bolo navrhnúť novú inštitucionálnu architektúru a pripraviť nasledujúcu IGC.

Otázky

Deklarovanými cieľmi zmlúv EÚ, o ktorých mala šiesta Medzivládna konferencia rozhodnúť, sú:

• priblíženie EÚ k občanom;
• posilnenie demokratického charakteru EÚ;
• uľahčenie EÚ prijímať rozhodnutia, hlavne po jej rozšírení;
• posilnenie schopnosti EÚ konať ako jednotný aktér na medzinárodnej scéne;
• nájdenie efektívnej odpovede na výzvy globalizácie a vzájomne prepojeného sveta.

Európska rada v Solúne 20. júna 2003 rozhodla, že Návrh Ústavnej zmluvy, predložený Konventom, je dobrým základom pre rokovania IGC. Šéfovia vlád a hlavy štátov EÚ súčasne požiadali nastupujúce Talianske predsedníctvo aby Medzivládnu konferenciu zvolalo v októbri 2003. IGC mala ukončiť svoju prácu a predstaviť konečný text zmluvy tak skoro, ako je to možné, berúc do úvahy požiadavku, aby bola definitívna ústavná zmluva známa občanom pre júnom 2004, keď sa mali konať voľby do Európskeho parlamentu. Lídri sa tiež dohodli, že 25 členských krajín podpíše ústavnú zmluvu čo najskôr po 1. máji 2004, dátume rozšírenia EÚ.

Na medzivládnej konferencii rokovali hlavy štátov a šéfovia vlád, za asistencie členov Rady pre všeobecné záležitosti a vonkajšie vzťahy (v princípe ministrov zahraničných vecí), pričom desať ešte vtedy kandidátskych krajín malo participovať od začiatku s rovnakými právami, ako členské krajiny EÚ. Tri ďalšie vtedajšie kandidátske krajiny - Bulharsko, Rumunsko a Turecko (Chorvátsko v tom čase ako kandidát členstva ešte nefigurovalo) - mali participovať ako pozorovatelia. Na IGC sa mali zúčastniť aj zástupcovia Komisie.

Medzivládna konferencia musela vyriešiť niekoľko citlivých otázok:

• Menšie krajiny, medzi nimi aj Slovensko, vyslovovali obavy, že ústavná zmluva preferuje veľké členské krajiny. Stavali sa hlavne proti nahradeniu šesťmesačného rotujúceho predsedníctva trvalým predsedom Európskej rady. Nesúhlasili ani s návrhom Konventu, aby malo v novej Komisii hlasovacie právo len 15 komisárov.
• Nový systém hlasovania v Rade: počas Konventu 16 krajín, hlavne Španielsko a Británia, tvrdilo, že má byť zachovaný súčasný systém určovania kvalifikovanej väčšiny.
• Niektorí členovia podporovali rozšírenie hlasovania kvalifikovanou väčšinou na oblasti daňovej politiky a kultúry. Konvent však nakoniec hlavne pod tlakom veľkých členských krajín rozhodol o zachovaní práva veta.

Na základe mandátu Národnej rady SR šla slovenská vláda na rokovania IGC s nasledujúcimi prioritami:

• Zloženie Európskej komisie
• nesúhlas s princípom dvoch kategórií členov Komisie
• zachovanie princípu ”jedna krajina - jeden komisár” s rovnocenným postavením všetkých členov EK
• Názov zmluvy a formulácia preambuly
• zmena názvu dokumentu na Ústavná zmluva EÚ (Constitutional Treaty of the EU) a jeho uplatnenie v celom texte, nakoľko lepšie vyjadruje zmluvný charakter dokumentu, t.j. skutočnosť, že sú to členské štáty, ktoré EÚ zakladajú a zverujú jej právomoci vymedzené Ústavnou zmluvou a rozhodujú o jej usporiadaní
• zahrnutie zmienky o kresťanských hodnotách do preambuly ústavnej zmluvy v závislosti od konkrétneho návrhu zmeny textu.
• Rozhodovanie kvalifikovanou väčšinou
• za zachovanie systému tvorby kvalifikovanej väčšiny dohodnutého v Nice.
• Právomoc Európskej rady jednomyseľne rozhodnúť o presune ďalších oblastí do rozhodovania kvalifikovanou väčšinou a zachovanie jednomyseľnosti hlasovania vo vybraných oblastiach
• podmienku jednomyseľného súhlasu Rady považovalo Slovensko za dostatočnú záruku toho, že nedôjde bez súhlasu všetkých krajín k presunom nových oblastí činnosti EÚ do rozhodovania kvalifikovanou väčšinou, ak by však na IGC väčšina účastníkov vyjadrila súhlas s návrhom, aby sa aj v takýchto prípadoch uplatňoval všeobecný procesný postup pre revízie ústavnej zmluvy (teda nová medzivládna konferencia a následná ratifikácia v členských krajinách), Slovensko chcelo takýto postup podporiť
• Slovensko bolo proti návrhom na zavedenie rozhodovania kvalifikovanou väčšinou v oblastiach daní, sociálnej politiky a obrany
• nesúhlas s prechodom z jednomyseľného hlasovania na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou po 1.1.2007 v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti
• neoslabovanie princípu jednomyseľnosti a o jeho zachovanie v oblasti trestného práva, súdnej a policajnej spolupráce, azylu a migrácie a kultúry.
• Definovanie systému rotácie predsedníctiev sektorálnych rád a pri voľbe stáleho predsedu Európskej rady
• podpora myšlienky, aby sa definovali konkrétne kritériá a spôsob rotácie v sektorálnych radách a aby tieto boli zaradené do záverečného textu euroústavy

V oblastiach, ku ktorým dali svoje výhrady iné členské krajiny, malo Slovensko nasledujúce postoje:

• Minister zahraničných vecí
• podpora návrh na vytvorenie postu ministra zahraničných vecí a presného vymedzenia jeho vzťahu k predsedovi Európskej rady a jeho zodpovednosti voči Rade na strane jednej a voči Európskej komisii na strane druhej
• Oblasť spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP)
• podpora klauzuly solidarity medzi členskými krajinami v prípade teroristických útokov a živelných, resp. neživelných katastrôf
• podpora možnosti posilnenej spolupráce v oblasti SZBP za podmienok uvedených v návrhu a širších podmienok upravujúcich posilnenú spoluprácu s možnosťami zapojenia všetkých členských krajín; Slovensko ale žiadalo zvýšenie kvóra zúčastnených krajín z jednej tretiny na jednu polovicu.
• odmietanie možnosti vytvárania exkluzívnych skupín štátov, ktoré trvalo dosahujú vyšší stupeň integrácie v oblasti európskej spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky a požiadavka, aby bol na dosiahnutie štruktúrovanej spolupráce zachovaný mechanizmus posilnenej spolupráce
• podpora spolupráce v oblasti vzájomnej obrany, s výnimkou štruktúrovanej spolupráce
• Stály predseda Európskej rady
• Slovensko nepodporovalo vytvorenie funkcie stáleho predsedu Euróspkej rady a vystupovalo za zachovanie rotujúceho predsedníctva, túto požiadavku však plánovalo vzniesť len vtedy, ak ju na IGC opäť otvorí niekto iný
• Úprava zásad participatívnej demokracie
• požiadavka upresnenia pojmu „významný počet členských štátov“ v ustanovení umožňujúcom tzv. občiansku iniciatívu, podľa ktorej môže byť Komisia vyzvaná na predloženie vhodného návrhu týkajúceho sa záležitostí vyžadujúcich právny akt únie na účely uplatňovania ústavnej zmluvy
• Rada pre vnútorné záležitosti a legislatívu
• Slovensko nepodporovalo prenesenie exkluzívnych právomocí v oblasti prijímania európskej legislatívy na Radu pre všeobecné záležitosti a legislatívu a bolo proti vytvoreniu takejto inštitúcie
• Jurisdikcia Európskeho súdneho dvora v oblasti SZBP
• podpora zachovania existujúceho stavu, keď Európsky súdny dvor nemá jurisdikciu v oblasti SZBP, s výnimkou niektorých prípadov
• Súdna spolupráca v civilných a trestných veciach
• podpora zúženia a úpravy textu v čl. III-170 tak, aby harmonizácia v oblasti občianskeho práva bola možná len v prípadoch, ak je to nevyhnutné pre fungovanie vnútorného trhu
• Slovensko sa zasadzovalo za zachovanie jednomyseľného rozhodovania pri prijímaní spoločných minimálnych pravidiel v trestnom práve procesnom
• podpora vypustenia čl. III-175 umožňujúceho vytvorenie inštitútu Európskeho prokurátora

Hlavy štátov a vlád 25 členských krajín únie mali konečný text ústavnej zmluvy schváliť v strede decembra 2003, aby bol dostatočný čas na preklad dokumentu do všetkých 20 oficiálnych jazykov únie a jej oficiálne podpísanie v Ríme začiatkom mája 2004. Voliči by tak získali dostatočný čas na to, aby získali pred voľbami do Európskeho parlamentu jasnejší obraz o tom, za akú budúcu Európu hlasujú. Ústavná zmluva mala vstúpiť do platnosti v roku 2005.

Neúspech na stretnutí IGC 12.-13. decembra 2003

Plánované posledné stretnutie Medzivládnej konferencie v polovici decembra 2003 nedokázalo uzavrieť rokovania o euroústave, no nebolo úplne neúspešné. Lídri EÚ sa dohodli na zložení Komisie - zachovaní princípu „jedna krajina - jeden komisár“ do roku 2014, a tiež na rozdelení kresiel v Európskom parlamente. Dôležitou bola dohoda, že sa na ďalších rokovaniach nebudú otvárať už raz uzavreté otázky.

Uzavretie rokovaní pod Talianskym predsedníctvom znemožnili dva problémy, oba sa týkali kvalifikovanej väčšiny. Po prvé, členské krajiny sa nevedeli dohodnúť, na ktoré oblasti má byť rozšírené hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, či to má byť aj daňová a sociálna politika.

Druhým zdrojom konfliktov bolo definovanie kvalifikovanej väčšiny, keď niektoré krajiny, hlavne Poľsko a Španielsko, neboli ochotné vzdať sa hlasovacej váhy, ktorú im poskytla Zmluva z Nice (podľa Zmluvy z Nice mali totiž takmer také isté množstvo vážených hlasov, ako omnoho ľudnatejšie Francúzsko, či Nemecko). Nepomohol ani Berlusconiho kompromisný návrh, aby bol systém z Nice zachovaný do roku 2014 a potom revidovaný.

Po neúspechu rokovaní v roku 2003 sa objavilo mnoho úvah o tom, že krajiny želajúce si hlbšiu integráciu budú hľadať nové spôsoby jej dosiahnutia. Tému dňa sa stala „dvojrýchlostná Európa“. Francúzsko a Nemecko oznámili, že s krajinami s podobnými názormi začnú budovať v rámci únie užšiu spoluprácu. Kandidáti, ktorí sa mali o pár mesiacov stať členmi únie, tak stáli pred nepríjemným prospektom - že sa EÚ začne rozpadať na „perifériu“ a „jadro“ presne v momente, keď do nej vstúpia.

Európska rada z 25.-26. marca 2004 - nová „politická vôľa“ na pokračovanie Medzivládnej konferencie

Lídri EÚ sa 25. marca 2004 v rámci Jarného summitu stretli na pracovnej večeri a diskutovali o ďalšom postupe Medzivládnej konferencie. Na základe správy o pokroku rokovaní, predloženej Írskym predsedníctvom, sa rozhodli „potvrdiť svoj záväzok voči dosiahnutiu dohody o Ústavnej zmluve“. Opäť sa odštartovali formálne rokovania IGC, s cieľom dosiahnuť dohodu do zasadnutia júnovej Európskej rady (17.-18. jún 2004).

K zmene politickej klímy nepochybne prispel aj výsledok parlamentných volieb v Španielsku, v ktorých prekvapivo zvíťazili opoziční socialisti. Nová vláda začala s omnoho užšou spoluprácou s Francúzskom a Nemeckom, čo okrem iného znamenalo, že sa vzdala bezpodmienečného trvania na zachovaní kvalifikovanej väčšiny podľa Zmluvy z Nice.

Európska rada 17.-18. júna 2004 - uzavretie IGC

Napriek spomenutej dôležitej zmene v politickej klíme a deklarovanému záväzku nájsť riešenie rozporov sa rokovania ťahali až do posledných momentov a vyžiadali si aj mimoriadne stretnutia a hektickú prácu Írskeho predsedníctva. Lídri (vtedy už rozšírenej) EÚ sa nakoniec dokázali dohodnúť na konečnom znení ústavnej zmluvy až neskoro večer, 18. júna 2004.

Pozície

„Je to dobrý text pre Európu, je to dobrý text pre Európanov“, povedal 21. júna 2004 Valéry Giscard d´Estaing, predseda Konventu o budúcnosti Európy, na spoločnej tlačovej besede s podpredsedom Konventu Jean-Luc Dehaenem. Obaja privítali dohodu o konečnom texte zmluvy, ktorý si, ako zdôraznili, ponechal 90% obsahu predloženého Konventom. Dehaene zdôraznil dôležitosť metódy Konventu, ktorá „priniesla do európskych záležitostí niečo nové“.

Vyhlásenie UNICE, organizácie zastrešujúcej zamestnávateľské zväzy v EÚ, hovorí, že ústavná zmluva poskytuje dobrý základ pre posilnenie konkurencieschopnosti EÚ, rozvoj ekonomiky únie a jej schopnosti plne uvoľniť potenciál menovej únie a posilňuje hospodárske postavenie EÚ na medzinárodnej scéne.

UEAPME, Európska asociácia remeselníkov a malých a stredných podnikov, vyslovila ľútosť, že Európska rada nedokázala rozšíriť hlasovanie kvalifikovanou väčšinou aj na oblasť daní. „Teraz máme štruktúru, ktorá umožní dlhodobú životaschopnosť rozhodovacieho procesu v rozšírenej Európe, stále však existuje prekážka dotvorenia vnútorného trhu, a tou je jednomyseľné hlasovanie o daňových otázkach“, vyhlásil generálny tajomník UEAPME.

Európska konfederácia odborových zväzov (ETUC), popri všeobecne priaznivom hodnotení zmluvy, vyslovila ľútosť nad tým, že „dohoda zredukovala ambície, v porovnaní s návrhom Európskeho konventu“. Tlačové vyhlásenie vydané 21. júna 2004 hovorí, že zatiaľ čo je Ústavná zmluva v porovnaní so Zmluvou z Nice veľkým krokom vpred, v porovnaní s návrhom Konventu je výsledok IGC len „druhým najlepším riešením“.

Kontaktná skupina občianskej spoločnosti EÚ, združujúca mimovládne organizácie zo šiestich oblastí (životné prostredie, sociálna politika, ženy, rozvojová politika, ľudské práva, kultúra) privítala proces Konventu, ktorý do rozhodovania zapojil aj organizácie občianskej spoločnosti a odbory, no odsúdila proces IGC, ktorého výsledkom bola „politická dohoda, no nie vízia pre Európu“.

Politické strany

Predseda Európskej ľudovej strany Hans-Gert Pöttering vyhlásil, že ústava je „dobrý základ pre spoločnú budúcnosť“, hoci vyslovil ľútosť, že ustanovenia o hlasovaní kvalifikovanou väčšinou v Rade skončili ako „komplexný kompromis“, ktorý nie je kvôli rozličným „mechanizmom výnimiek“ (blokujúca menšina a pod.) „charakterizovaný veľkou jasnosťou“, čím sa nezjednodušili ani rozhodovacie procedúry v únii.

Prezident Socialistickej skupiny Enrique Barón Crespo a líder Strany európskych socialistov Poul Nyrup Rasmussen v spoločnom tlačovom vyhlásení uviedli, že „ústava... poslúži ako dobrý základ na ktorom možno pracovať pre spravodlivejšiu a sociálnu Európu“.

„Napriek červeným líniám a manévrovaniu na poslednú chvíľu dostala nová rozšírená Európa presne tú dohodu, ktorú potrebuje“, vyhlásil Graham Watson, líder Európskej liberálnej demokratickej a reformnej skupiny v Európskom parlamente. „Vlády, ktoré túto ústavu schválili. Teraz majú úlohu ísť domov a presvedčiť o nej občanov“, dodal Watson.

Zelení v Európskom parlamente vyslovili nesúhlas s metódou rokovaní Medzivládnej konferencie. „Zmena z metódy Konventu na medzivládnu metódu viedla k dohode Rady na najnižšom spoločnom menovateli. Šéfovia vlád a hlavy štátov sa viac zaoberali schopnosťou blokovať rozhodnutia, než schopnosťou rozhodnutia robiť“, povedal Johannes Voggenhuber, člen Európskeho konventu.

Členské krajiny

Český prezident Václav Klaus vyslovil ľútosť nad prijatím ústavy EÚ. Podľa neho to bolo „nešťastným“ krokom, len pár dní po tom, čo európsky elektorát nepodporil mnohých z lídrov sediacich za rokovacím stolom. Český premiér Vladimír Špidla však označil ústavu za „dôležitý krok, veľký pokrok“, ktorý zabezpečí, že Európa ostane dôležitým globálnym hráčom.

Poľský prezident Aleksander Kwasniewski vyhlásil, že touto zmluvou získala EÚ pevnejší základ a nazval ju dobrým kompromisom pre Poľsko. Premiér Marek Belka pre poľský denník Rzeczpospolita povedal, že hoci bol niekoľko krát pripravený prerušiť summit (ktorý by sa tak skončil bez dohody), rozhodol sa vytrvať, aby neoslabil budúcu rokovaciu pozíciu krajiny k rozpočtu či Zmluve.

Británia sa držala počas Medzivládnej konferencie „červených línii“ - princípov, v ktorých vyhlásila že nie je ochotná prijímať kompromis. Boli nimi zachovanie jednomyseľnosti v oblasti zmeny zmluvy, daní, sociálneho zabezpečenia, zahraničnej politiky a obrany a vlastných zdrojov únie. Na jej výslovnú žiadosť bolo tiež v komentári obmedzené uplatňovanie Charty základných práv.

Nemecko žiadalo rozšírenie hlasovania kvalifikovanou väčšinou na oblasť zahraničnej politiky. Na druhej strane žiadalo Nemecko zachovanie práva veta v oblasti imigrácie. Konvent dal Berlínu garancie, že mu ostane právo určovať kvóty legálnych migrantov hľadajúcich zamestnanie v Nemecku.

Po prekvapivom víťazstve španielskych socialistov v parlamentných voľbách 14. marca 2004, ostalo Poľsko izolované vo svojej neochote akceptovať hlasovací systém dvojitej väčšiny navrhnutý Konventom, ktorý mal nahradiť trojitú väčšinu a vážené hlasy podľa Zmluvy z Nice. Španielsko, pod vedením nového premiéra Zapatera, deklarovalo vôľu nájsť rýchlo dohodu v otázke novej ústavnej zmluvy EÚ.

Po zmenách v politickej klíme v EÚ poľský premiér Leszek Miller (odstúpil počas IGC, 2. mája, a nahradil ho M. Belka) naznačil, že Poľsko by sa malo vyhnúť situácii, keď bude v otázke ústavnej zmluvy stáť samo proti celému zvyšku EÚ. „Musíme nájsť riešenie, ktoré nepovedie k takej izolácii“, povedal.

Turecký minister zahraničných vecí Abdullah Gul privítal rozhodnutie nezahrnúť referenciu o kresťanskom dedičstve do ústavnej zmluvy: „Je to dobrá ústava, ktorá spĺňa očakávania Turecka.